Σημεία της απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας για την «ασφαλή τρίτη χώρα»

Δημοσιεύθηκε στις 3 Φεβρουαρίου 2023 η απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας με την οποία υποβλήθηκαν προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε συνέχεια των αιτήσεων ακύρωσης που κατατέθηκαν από την Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο (RSA)και το Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες (ΕΣΠ) κατά του εθνικού καταλόγου (ΚΥΑ 42799/2021) με τον οποίο χαρακτηρίζεται η Τουρκία ως «ασφαλής τρίτη χώρα» για αιτούντες άσυλο από το Αφγανιστάν, τη Συρία, τη Σομαλία, το Πακιστάν και το Μπανγκλαντές.

Η Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο παραθέτει κυριότερα σημεία της απόφασης.

Μεταφορά του άρθρου 38, παρ. 2 της Οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου

[σκ. 34] Ο εξεταζόμενος λόγος είναι, όμως, απορριπτέος ως αβάσιμος. Και τούτο διότι ο νόμος 4636/2019 συμμορφώνεται προς τις απαιτήσεις της διάταξης του άρθρου 38 παράγραφος 2 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, εφόσον θεσπίζεται με αυτόν σύστημα το οποίο προβλέπει (άρθρο 86 παρ. 2) την εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» τόσο «ανά περίπτωση και για κάθε αιτούντα ξεχωριστά» όσο και την κατάρτιση εθνικού καταλόγου ασφαλών τρίτων χωρών, ο οποίος περιλαμβάνει τις χώρες που χαρακτηρίζονται ως «γενικά ασφαλείς» για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία.

Περαιτέρω ο νόμος (άρθρο 86 παρ. 3) απαριθμεί τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη για τον χαρακτηρισμό χώρας ως γενικά ασφαλούς (εθνικό και διεθνές νομοθετικό καθεστώς, εσωτερική πρακτική), καθώς και, ενδεικτικώς, τις πηγές από τις οποίες μπορούν να αντλούνται τα στοιχεία αυτά (επίσημες διπλωματικές πηγές, διεθνείς οργανισμοί κ.λπ.). Ο χαρακτηρισμός επανεξετάζεται υποχρεωτικά ανά τακτά χρονικά διαστήματα καθώς και στην περίπτωση μεταβολής της κατάστασης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στην εν λόγω χώρα.

Οίκοθεν δε νοείται ότι οι σχετικές με τα λαμβανόμενα υπόψη στοιχεία και πηγές κατά τον χαρακτηρισμό χώρας ως γενικά ασφαλούς ρυθμίσεις του νόμου εφαρμόζονται και κατά τον χαρακτηρισμό χώρας, η οποία δεν περιλαμβάνεται στον οικείο εθνικό κατάλογο, ως ασφαλούς για τον συγκεκριμένο αιτούντα. Εξάλλου, ο νόμος (άρθρο 86 παρ. 1) δεν αρκείται στην απλή διέλευση του αιτούντος διεθνή προστασία από την τρίτη χώρα προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη συνδέσμου αλλά απαιτεί και την συνδρομή πρόσθετων προϋποθέσεων, τις οποίες αναφέρει ενδεικτικώς (χρόνος παραμονής στην τρίτη χώρα, ύπαρξη δεσμών).

Προστασία σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης

[σκ. 36] … όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολομ. 2347, 2348/2017), από την αντιπαραβολή των διατάξεων του, μεταφερθέντος στο εσωτερικό δίκαιο με το άρθρο 86 του ν. 4636/2019, επίμαχου άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ με τις προαναφερθείσες (σκέψη 13) διατάξεις των άρθρου 35 («πρώτη χώρα ασύλου», άρθρο 85 ν. 4636/2019) και 39 («ευρωπαϊκή ασφαλής τρίτη χώρα», η οποία δεν έχει μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη) της ίδιας οδηγίας προκύπτει ότι τρίτη χώρα, η οποία έχει επικυρώσει την Σύμβαση της Γενεύης με γεωγραφικό περιορισμό, μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ασφαλής, κατά την έννοια των άρθρων 86 του ν. 4636/2019 και 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ εφόσον τηρεί την αρχή της μη επαναπροώθησης και παρέχει επαρκή προστασία ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως, μεταξύ άλλων, του δικαιώματος πρόσβασης στην υγειονομική περίθαλψη και την αγορά εργασίας

Αδυναμία επανεισδοχής (γνώμη πλειοψηφίας)

[σκ. 38] … η δε εξέτασή του προηγείται της έρευνας των λοιπών προβαλλομένων αιτιάσεων που αφορούν άλλα ζητήματα νομιμότητας –συνδρομή λοιπών απαιτουμένων προϋποθέσεων («κριτηρίων») για την έκδοσή της και τεκμηρίωση- της ένδικης κοινής υπουργικής απόφασης… το άρθρο 38 παρ. 4 δεν αναγορεύει, κατά το γράμμα του, την δυνατότητα εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού στην τρίτη χώρα σε προϋπόθεση εφαρμογής της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας. Κατά την πάγια, όμως, νομολογία του ΔΕΕ, για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της αλλά και το πλαίσιο, στο οποίο εντάσσεται, καθώς και οι σκοποί που επιδιώκονται με την ρύθμιση της οποίας η ερμηνευόμενη διάταξη αποτελεί μέρος (βλ. ενδεικτικά αποφάσεις του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 17.11.1983, C-232/82, Merck, σκέψη 18, και του ΔΕΕ της 26.3.2019, C-202/18 και C-238/18, Rimšēvičs και ΕΚΤ κατά Λεττονίας, σκέψη 45).

Εν προκειμένω, οι σχετικές με τις περιπτώσεις απαραδέκτων αιτήσεων διεθνούς προστασίας διατάξεις της οδηγίας 2013/32/ΕΕ πρέπει να ερμηνεύονται, ενόψει και των οριζομένων στο άρθρο 18 του Χάρτη (ανωτέρω σκέψη 8), κατά τρόπο ώστε να εξυπηρετείται ο επιδιωκόμενος από την οδηγία αυτή σκοπός της εξασφάλισης της κατά το δυνατόν ταχείας εξέτασης των αιτήσεων διεθνούς προστασίας (βλ. ΔΕΕ, απόφαση της 29.7.2019, C-556/17, Torubarov, σκέψη 53). Ο σκοπός αυτός αποτυπώνεται στην αιτιολογική σκέψη 18 της οδηγίας…

Ερμηνευόμενο δε υπό το πρίσμα αυτό, το άρθρο 38 της οδηγίας (και, αντιστοίχως, το άρθρο 86 του ν. 4636/2019) έχει την έννοια ότι δεν είναι δυνατός ο χαρακτηρισμός τρίτης χώρας ως ασφαλούς εφόσον δεν προκύπτει ότι θα καταστεί εφικτή η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αιτούντος διεθνή προστασία στην εν λόγω τρίτη χώρα διότι, στην αντίθετη περίπτωση, θα παρατεινόταν απλώς ο χρόνος εξέτασης του υποβληθέντος αιτήματος διεθνούς προστασίας και η αβεβαιότητα του αιτούντος ως προς το καθεστώς παραμονής του στην χώρα στην οποία υπέβαλε το αίτημα, χωρίς να αποκλείεται ο κίνδυνος επαναπροώθησής του σε χώρα στην οποία κινδυνεύει να υποστεί δίωξη (πρβλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, απόφαση της 5.3.1986, A.H. [Harabi] κατά Ολλανδίας, αριθμός προσφυγής 10798/84) και το ενδεχόμενο διατάραξης των διεθνών σχέσεων των κρατών.

Η άποψη ότι η δυνατότητα εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού αιτούντος προστασία στην τρίτη χώρα αποτελεί προϋπόθεση του χαρακτηρισμού τρίτης χώρας ως ασφαλούς, έχει αποτυπωθεί εξάλλου σε κείμενα ηπίου δικαίου του Συμβουλίου της Ευρώπης (Σύσταση R(97)22 και κατευθυντήριες οδηγίες της 1.7.2009 της Επιτροπής Υπουργών) και έχει υποστηριχθεί και από μερίδα της θεωρίας του διεθνούς δικαίου (ιδίως Stephen H. Legomsky, Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection, σε International Journal of Refugee Law, 2003, σελ. 567 επομ.), ενώ την έχουν υιοθετήσει δικαστήρια και άλλων κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. ολλανδικό Συμβούλιο της Επικρατείας, απόφαση 201609584/1/V3 της 13.12.2017).

Περαιτέρω, η διαπίστωση της συνδρομής της προϋπόθεσης της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού στην ασφαλή τρίτη χώρα περιλαμβάνει την εξέταση τόσο του υφιστάμενου στην εν λόγω χώρα νομικού καθεστώτος (ήτοι της τυχόν ανάληψης σχετικής νομικής υποχρέωσης εκ μέρους της τρίτης χώρας) όσο και της εν τοις πράγμασι συμμόρφωσης της τρίτης χώρας προς τις αναληφθείσες σχετικές υποχρεώσεις της.

Από τα ανωτέρω εκτεθέντα συνάγεται ότι, στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος καταρτίσει εθνικό κατάλογο γενικά ασφαλών τρίτων χωρών, κάνοντας χρήση της παρεχομένης από το άρθρο 38 παρ. 2 της οδηγίας σχετικής ευχέρειας, δεν επιτρέπεται, για τους λόγους ταχείας ολοκλήρωσης της εξέτασης των αιτημάτων διεθνούς προστασίας που αναφέρθηκαν παραπάνω, να χαρακτηρισθεί κανονιστικώς ως ασφαλής, τρίτη χώρα εφόσον δεν διαπιστώνεται η συνδρομή της προαναφερθείσας προϋπόθεσης – της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής στην χώρα αυτή – και ως προς τα δύο προεκτεθέντα επί μέρους σκέλη της.

[σκ. 41] Ως προς το δεύτερο, όμως, σκέλος της, το οποίο αφορά την εν τοις πράγμασι συμμόρφωση της Τουρκίας προς τις εν λόγω νομικές υποχρεώσεις της, η ίδια προϋπόθεση δεν ικανοποιείται, αφού δεν προκύπτει ότι πραγματοποιείται η επανεισδοχή στην Τουρκία των αιτούντων διεθνή προστασία, των οποίων τα αιτήματα έχουν απορριφθεί ως απαράδεκτα για τον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας», αλλά, αντιθέτως, όπως ρητώς αναφέρεται στο από 3.12.2021 υπηρεσιακό σημείωμα του Τμήματος Διαδικασιών και Εκπαίδευσης της Υπηρεσίας Ασύλου (σελ. 8), το οποίο συνοδεύει την 438958/21/7.12.2021 εισήγηση του Διοικητή της Υπηρεσίας Ασύλου, στην συνέχεια της οποίας εκδόθηκε η επίδικη Κοινή Υπουργική Απόφαση …, «Από τον Μάρτιο του 2020 έως και σήμερα [δηλαδή για διάστημα που υπερβαίνει τους είκοσι μήνες] οι επιστροφές από την Ελλάδα στην Τουρκία έχουν παγώσει», χωρίς μάλιστα διάκριση ως προς την νομική βάση (διεθνείς συμφωνίες ή κοινή δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης και Τουρκίας, κατά τα προαναφερθέντα) δυνάμει της οποίας διατάσσονται οι επιστροφές.

Ούτε μπορεί να γίνει δεκτό, όπως ισχυρίζεται το Δημόσιο… ότι πρόκειται για προσωρινή «και κατά το μάλλον ή ήττον δικαιολογημένη [λόγω της συγκυρίας] μη εφαρμογή [της κοινής δήλωσης της 18.3.2016]» («η Τουρκία προσωρινά, λόγω της πανδημίας COVID, (γεγονός παγκόσμιο και αναμφισβήτητο), δεν δέχεται επανεισδοχές το τελευταίο χρονικό διάστημα»), δεν ευρίσκουν έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου.

Προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ

α) Το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική (κανονιστική) ρύθμιση, με την οποία χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία τρίτη χώρα, η οποία έχει μεν αναλάβει την νομική υποχρέωση να επιτρέπει την επανεισδοχή στο έδαφός της των εν λόγω κατηγοριών αιτούντων διεθνή προστασία, προκύπτει, όμως, ότι για μεγάλο χρονικό διάστημα (που στην συγκεκριμένη περίπτωση υπερβαίνει τους είκοσι μήνες) η χώρα αυτή αρνείται την επανεισδοχή και δεν προκύπτει ότι ερευνήθηκε το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της χώρας στο προσεχές μέλλον; ή

β) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην τρίτη χώρα δεν αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της εθνικής (κανονιστικής) πράξης, με την οποία χαρακτηρίζεται τρίτη χώρα ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, αλλά αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της ατομικής πράξης, με την οποία απορρίπτεται συγκεκριμένο αίτημα διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτο για τον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας»; ή

γ) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην «ασφαλή τρίτη χώρα» πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά την στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης, όταν η απόφαση αυτή περί απόρριψης του αιτήματος διεθνούς προστασίας βασίζεται στον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας»;